Дослідницька служба
Верховної Ради України

Народний депутат України, доктор юридичних наук, професор Микола Стефанчук відзначив, що межі інституційної спроможності комітетів Верховної Ради України в частині здійснення ними контрольної функції обумовлені їх конституційно-правовим статусом. Відповідно до правових позицій Конституційного Суду України комітети не є самостійними суб’єктами парламентського контролю, не володіють самостійними контрольними повноваженнями, а лише сприяють Верховній Раді України у здійсненні повноважень щодо парламентського контролю. Саме тому вдосконалення механізму здійснення комітетами парламентського контролю потребуватиме внесення змін до Конституції України. Слід також брати до уваги, що повноцінна взаємодія органів публічної влади можлива за умови повного дотримання чинного законодавства із врахуванням традицій та практики, коли парламентський контроль опирається на суспільну думку на умовах взаємоповаги та довіри.
У своєму виступі народний депутат України, доктор юридичних наук, професор Іван Калаур звернув увагу, що для законодавчого процесу у системно-юридичному та юридико-технологічному сенсах важливе значення має проведення експертизи проектів законодавчих актів, що здійснюється відповідно до вимог законів України «Про Регламент Верховної Ради України», «Про Кабінет Міністрів України» та Регламенту Кабінету Міністрів України. Фахова експертиза проектів законодавчих актів поряд з їх кваліфікованою підготовкою є основою й умовою прийняття досконалих (якісних) адекватних потребам суспільства законів. Оптимізація механізму експертної оцінки законопроектів має здійснюватися з урахуванням загальних сучасних тенденцій забезпечення відкритості та прозорості законодавчого процесу. У цьому контексті для здійснення експертизи законопроектів доцільним видається залучення науковців, представників громадянського суспільства тощо. Такий підхід сприятиме подальшому запровадженню й ефективності публічних консультацій із питань формування та реалізації державної політики. Із метою забезпечення комплексності та системності експертизи законопроектів слід запровадити єдину методологію їх проведення, виробити загальні підходи здійснення науково-правової експертизи як однієї з основних видів експертиз. Висновки, підготовлені за результатами експертизи законопроектів, повинні враховуватися при опрацюванні законопроектів головним комітетом. Із цією метою доцільно статтю 103 Регламенту Верховної Ради доповнити нормою, яка б зобов’язувала головний комітет у разі незгоди з експертними висновками зазначати про це у своєму рішенні щодо законопроекту.
Завідувач відділу Дослідницької служби Верховної Ради України, кандидат юридичних наук, старший науковий співробітник Тарас Скомороха підкреслив, що проведення моніторингу законодавчих актів України є важливим компонентом забезпечення ефективності та дієвості чинного законодавства, відповідності його повноти й змістовності наповнення сучасним вимогам розвитку держави та її інститутів. Здійснення регулярної оцінки стану національної правової бази за участю парламентських комітетів сприятиме детальному осмисленню й аналізу можливих наслідків досягнення позитивних результатів у суспільстві, уникненню правових колізій та суперечностей, що періодично виникають у різних сферах суспільної діяльності. Основне призначення моніторингу – оцінка ефективності системи законодавства та виявлення прогалин, суперечностей, корупціогенності положень правових актів, дефектності, дублювання та інших характеристик нормативного масиву. Запровадження дієвої парламентської процедури моніторингу законодавства передбачає систематичну, комплексну діяльність органів державної влади, наукових установ, інститутів громадянського суспільства з оцінки, аналізу, узагальнення результатів дії норм права та прогнозування розвитку законодавства. Зміст моніторингу реалізації прийнятих законодавчих актів повинен включати: спостереження за об’єктом законодавчого регулювання; збір та обробку інформації про стан законодавчого регулювання за схваленими показниками (індикаторами), її узагальнення, аналіз та оцінку; виявлення позитивних і негативних тенденцій розвитку законодавчого процесу України.
Заступник завідувача відділу Дослідницької служби Верховної Ради України, кандидат юридичних наук, старший науковий співробітник Юрій Данилюк зауважив, що, як засвідчує практика, розгляд поправок і пропозицій до певних законопроектів у порядку другого читання на пленарних засіданнях парламенту забирає левову частку пленарного часу і, як наслідок, значна кількість поправок, не підтриманих головним комітетом, не враховується парламентом, а на багатьох із них їх автори взагалі не наполягають на голосуванні. А тому постатейне обговорення законопроекту та відповідних пропозицій і поправок до нього мають відбуватися в головному комітеті, на засідання якого запрошуються зацікавлені автори поправок до законопроекту. Отже, пропонується постатейне обговорення законопроекту, що нині здійснюється за процедурою другого читання у пленарному режимі, перенести на рівень парламентських комітетів. Як результат, прийняття більшості законопроектів у пленарному режимі відбуватиметься за процедурами двох читань, що значною мірою сприятиме оптимізації законодавчого процесу та підвищенню ролі комітетів Верховної Ради України. Проте зазначений порядок не застосовуватиметься під час розгляду законопроектів, щодо яких чинним Регламентом встановлені спеціальні процедури. Реалізація таких пропозицій потребуватиме внесення відповідних змін до Регламенту Верховної Ради України та Закону «Про комітети Верховної Ради України» стосовно прийняття законопроектів парламентом фактично у два етапи. На першому з них законопроект має попередньо схвалюватися парламентом за основу, а на другому – в цілому. Одночасно з прийняттям законопроекту за основу парламент має визначити головний комітет, якому доручити підготувати його до остаточного прийняття. При підготовці законопроекту до прийняття в цілому опрацювання й обговорення всіх поправок і пропозицій суб’єктів права законодавчої ініціативи, а також їх узгодження має здійснюватися головним комітетом.
Завідувач сектору Дослідницької служби Верховної Ради України доктор юридичних наук, старший науковий співробітник Ірина Куян звернула увагу на необхідність удосконалення парламентського контролю за діяльністю уряду, зокрема в частині представлення звітів та стратегій діяльності міністерств на засіданнях комітетів.
Завідувач сектору Дослідницької служби Верховної Ради України Микола Коваленко наголосив на проблемі підготовки альтернативних законопроектів. На його думку, з огляду на низьку ефективність нинішньої практики підготовки альтернативних законопроектів, що часто дублюють одні й ті самі норми першого законопроекту із відповідного питання без висунення нових пропозицій та ідей щодо певного механізму регулювання, пропонується удосконалена процедура їх розгляду, за якою головний комітет може прийняти одне з таких рішень:
– рекомендувати Верховній Раді взяти один із поданих законопроектів за основу;
– об’єднати альтернативні законопроекти в єдиний законопроект за погодженням із суб’єктами права законодавчої ініціативи, які їх внесли, із максимальним урахуванням законодавчих пропозицій кожного з них та рекомендувати Верховній Раді взяти його за основу;
– підготувати інший альтернативний законопроект, який вноситься на розгляд Верховної Ради народними депутатами – членами цього комітету.
Головний консультант Дослідницької служби Верховної Ради України, кандидат юридичних наук, доцент Олег Посикалюк у своєму виступі зауважив, що в Рекомендаціях Місії Європейського Парламенту щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України пропонується запровадити методику розподілу посад за принципом «д’Ондт» для забезпечення пропорційного представництва народних депутатів України у комітетах Верховної Ради України. Поряд із методом д’Ондта іноземні парламенти використовують також інші математичні методи. Так, Німеччина з 2009 року почала використовувати метод Сент-Лагю при визначенні результатів виборів і при розподілі місць та керівних посад у комітетах. Регламент Бундестагу визначає, що призначення голів комітетів здійснюється відповідно до домовленостей між політичними групами. Тож використання методу Сент-Лагю можна вважати неформальною практикою. Тому для забезпечення дотримання принципу пропорційності при формуванні персонального складу комітетів Верховної Ради України доцільно застосовувати відповідний математичний метод (д’Ондта, Сент-Лагю або інший). Застосування того чи іншого математичного методу повинно бути результатом сталої парламентської практики та не потребує нормативного закріплення. При цьому остаточний розподілу посад у комітетах Верховної Ради України має бути результатом досягнутого компромісу (домовленості) між різними парламентськими фракціями (групами).
Головний консультант Дослідницької служби Верховної Ради України Михайло Боднарчук вказав на важливість врахування комітетами Верховної Ради України практики Суду Європейського Союзу при розгляді євроінтеграційних законопроектів.
Головний консультант Дослідницької служби Верховної Ради України, кандидат юридичних наук Карім Ємельяненко наголосив на важливості співпраці комітетів Верховної Ради України з інститутами громадянського суспільства через всеукраїнські асоціації органів місцевого самоврядування, що може суттєво посилити інституційну спроможність профільного комітету.
Пропозиції за результатами експертного обговорення
-    удосконалити процедуру розгляду альтернативних законопроектів, за якою головний комітет може прийняти одне з таких рішень: рекомендувати Верховній Раді взяти один із поданих законопроектів за основу; об’єднати альтернативні законопроекти в єдиний законопроект за погодженням із суб’єктами права законодавчої ініціативи, які їх внесли, із максимальним урахуванням законодавчих пропозицій кожного з них та рекомендувати Верховній Раді взяти його за основу; підготувати інший альтернативний законопроект, який вноситься на розгляд Верховної Ради народними депутатами – членами цього комітету;
-    статтю 103 Регламенту Верховної Ради доповнити нормою, яка б зобов’язувала головний комітет у разі незгоди з експертними висновками зазначати про це у своєму рішенні щодо законопроекту;
-    запровадити дієву парламентську процедуру моніторингу законодавства, яка б передбачала систематичну, комплексну діяльність органів державної влади, наукових установ, інститутів громадянського суспільства з оцінки, аналізу, узагальнення результатів дії норм права та прогнозування розвитку законодавства;
-    із врахуванням того, що не завжди поведінку чи взаємодію можна регулювати, спираючись на закон, важливо розвивати й підтримувати традиції та практику, коли парламентський контроль спирається на такі соціальні норми, як взаємоповага та довіра;